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计生工作如何适应人口新形势

国务院发展研究中心《管理世界》杂志社副总编辑、研究员 苏杨    2017-08-10 11:07:28   

现代化治理结构,是指政府、市场和社会组织等多元主体广泛参与和共治,各方在社会活动中权责明晰、各尽所长。形成现代化治理结构,既是现代化国家发展的共同规律,也是党中央的要求。这种规律的存在,是因为多数社会活动不仅不属于必须依靠行政强制力量实施的社会管理和基本公共服务,而且是可以调动各方力量参与,能够形成政府支持、社会参与的局面。在中国走向现代化的过程中,越来越多的社会组织将承担越来越多的治理任务。群团组织是其中最有中国特色的,也是最有力量的社会组织。

群团组织是中国特色社会主义民主政治重要的组织基础,是中国共产党联系相应阶层或群体的组织性与制度性渠道、网络和平台。群团组织代表着某一领域或某类人群,既是执政党和政府公共权力资源的支撑,也是面向社会公众的结构延伸。因此,在国家治理体系中,群团组织具有两个方面的重要作用:(1)促进政府、市场、社会边界的厘清,架起群众与政府之间的桥梁,即它是某一类细分人群全面或某方面的利益代言人,可以充分反映其利益诉求;(2)充分反映各方面诉求,形成信息共享、协调各方的公共服务平台,并高效精准地提供公共服务。具体来看,群团组织的作用可以总结如下:(1)服务和组织服务,并弥补政府在社会管理中的不足,兼具服务提供者、资源整合者、利益协调者、业务指导者职能;(2)反映群众诉求,在某些方面监督政府,兼具诉求反映者、政策推动者职能。总体上看,群团组织相对行政机构有更广的代表性、更强的平台性。在推进国家治理体系现代化的过程中,群团组织作为重要的社会力量,需要从政府助手向政府搭档转型,培养党领导下的自主独立性,在政府退出的空间里多承担组织和服务职能,以有效填补市场和政府在治理方面的空缺。

国家治理体系现代化应首先从传统治理模式已不适应现实需求的领域开始。可以以计划生育领域为例来进行说明。中国人口形势阶段变化特征明显:从过高生育率的20世纪80年代,到低生育率尚未形成共识的“十一五”“十二五”期间,再到生育率过低形成共识的“十三五”期间。在生育形势严峻的20世纪80年代,直接用行政强制力量推行严格的计划生育政策。在生育形势逐渐缓和后,这种方式的弊端及“后遗症”渐显,甚至频繁引发群体性事件。而且,中央的政策已经变为“鼓励按政策生育”,计划生育已经需要双向计划——既限制超生,也鼓励按政策生“足”。后者显然不能采用行政强制手段,而只能通过提供相关服务消除有生育二孩意愿者的担忧来实现。在这种情况下,计划生育的工作方式应从控制有力但负面影响较大的行政主导和强制方式逐渐转向群众自治,而群团组织通过各种正向激励的方式开展计划生育相关工作的优势越来越显著。因为转化内容、重点和方式后的计划生育任务还很重,所以需要结合政府和群团组织的优势,形成多元共治的局面。

多元共治,既要多元,更要共治。包括工作目标、管理方式和激励机制都不能以政府为主导,而是需要利益相关者共同参与,尤其是群体的利益代言者要发挥更重要的作用。多元共治,既需要群团组织真正代表群众,也需要相关事务和职能主要由群团组织来承担:前者意味着要形成向上负责和向下负责结合、管理力量具有最广泛代表性的组织;后者意味着要放权,包括相关行政资源(指权力、体制内的机构和队伍等)交由群团组织来调配、相关事务交由群团组织来组织或协调。其中,厘清政府权责范围并合理转移行政资源是基础。而群团组织也只有成为真正的社会组织,才能与政府形成市场经济条件下的搭档。目前,计划生育工作由卫生计生部门负责,这个领域还有中央管理的21个群团组织之一——中国计划生育协会。目前,计生协与卫生计生部门已初步形成相互配合的局面,各层次的文件也要求加强计生协的工作,但计划生育的行政主导模式尚未改变,计生协的代表性和平台性尚未充分体现。即多元参与局面虽已形成,但多元共治局面却未形成。

计划生育工作尚未形成现代化治理体系。这既有计生协的原因,也有卫生计生部门的原因。与其他群团相比,计生协是“小机构、大队伍、无权力”。它过去发展不足,机构建设相对弱小,可调动的行政资源少,自身队伍力量不强,相关体制机制也亟待完善,工作并未独立。而计划生育工作相关权力和行政资源仍然集中在卫生计生部门,计划生育工作仍然是卫生计生部门主导。这显然难以适应人口形势、实现计划生育工作转型。解决这样的问题,要从政府放权开始。
 

政府应放哪些权

在政府的五项职能中,社会管理、公共服务和环境保护部分可放权至群团组织或其他社会力量。在社会管理和公共服务中,哪些领域可以放权,有一个标准是共性的,即非行政强制力量便可推动的,以及政府管不好或不愿管的领域。有些属于政府不愿管甚至在目前制度下无法管的领域,如个性化服务,在计划生育领域比较典型的是对失独家庭的精神慰藉;有些则属于政府管不好的领域,如生育形势缓和后计划生育政策的执行(包括鼓励按政策生“足”),以及全面两孩配套政策的制定和实施等。群团组织从性质到程序上都更便于吸纳各方面代表参与日常工作甚至决策,以充分反映各方利益。从这个角度来分析,社会管理和公共服务领域的这些权力,主要为支撑这些公共服务的行政资源的支配权。可以以计划生育领域的主要工作为例,来说明政府应放哪些权。

在计划生育从政府主导的强制政策逐渐转向政府引导、各方配合的国民自觉行为的过程中,群团组织应是主力。通过合理放权,使政府当好甲方、群团组织当好乙方,共同调动各方面社会资源提供服务。只有政府合理放权,群团组织才能引导各方面社会力量合力用权。

需要注意的是,放权的前提是改革:(1)政府的放权应与机构改革相结合,尤其是与基层政府的机构改革结合。只有这些机构的“三定”方案明确相关职能的划转,才能使权力真正放出去。(2)计生协需要改革。通过相关改革,使计生协原有的以及改革后从上级计生协和本级计生委放权后获得的事权与任务匹配。从计生协的情况看,它只有做好自身改革,才能具备接好权、用好权的能力,才能真正使计划生育领域形成现代化治理体系和具备现代化治理能力。
 

群团组织该怎么改

政府放权是为了形成现代化治理体系、优化社会管理和公共服务。群团组织对这些权力应该接得住、用得好,才能实现放权的初衷。不过,近年来,多数群团组织的管理体制、资金机制和人力资源管理机制等在“参公管理”中与党政机关趋同(多数群团组织认为这是保障程度和地位在提高),它在党委、政府与群众之间的平台作用、纽带作用有所下降。同时,也有不少地方党委和政府对群团组织不够重视,也缺少支持。群团组织的边缘化非常明显,无法有效地参与政治生活和公共事务管理。即既存在官僚化,也存在边缘化。如果只是简单放权,是否能放到相关群团组织上、群团组织得权以后是否能比行政部门用得好,这些都存在一定的问题。从目前情况来看,除了工作有相对独立性的工会、共青团、妇联等,多数与部委关系密切的群团组织面临政府放权是否接得住、用得好的问题。这就要求群团组织首先练好内功,相关行政机构在放权上配合,“里应外合”,从而使放权效果体现在改善社会管理、公共服务上。这说明只要相关体制机制设计到位,群团组织就完全可以接得住、用得好。如中国残联在政府放权以后基本形成了与政府权责明晰、各尽所长的局面。

1.如何才能接得住。政府部门放权以后,要有相应的群团组织将这些权力接住。这可能会产生两个方面的问题:(1)群团组织用什么方式来承接权力,同时避免嬗变到传统的行政管理模式上去?(2)相关权力可能涉及多个群团组织,如何才能让业务对口、规范程度较高的群团组织成为承接这些权力的主体?

对于第一个问题,我们应该看到,中国目前的群团组织具有较典型的官民二重性,许多组织在发展壮大中越来越像机关。按中央文件的说法,群团组织机关化、行政化甚至贵族化、娱乐化(简称“四化”)现象普遍。这样的组织若不进行改革,就难以在现代化治理体系中代表民意、架起平台、成为桥梁。以计生协为例,如果沿用卫生计生委的办法开展工作,其承接权力以后就会慢慢变为翻版卫生计生委,从而失去放权的意义。为避免卫生计生委将职能转移给机关化的计生协,让计生协将权接住、用好,就必须先进行改革。

从体现代表性和平台性角度来看,群团组织应进行三个方面的改革:(1)组织形式和成员构成改革。这是体现群众代表性的主要方面。要求群团组织在领导班子、决策机制、信息公开等方面均有别于行政机构,从代表性、平台性等方面进行改革。前者可探索全面建立“领导班子专挂兼”机制,推动群团组织基层队伍多元化发展。后者要求培育和扶持相应领域的非政府组织和志愿者,把社会专业人才和热心人士纳入群团组织工作队伍中。(2)分层改革,以做大、做强为基础。这是保证平台功能的基础。较高层级计生协的机构改革应首先着眼于争取行政资源,较低层级计生协的改革应首先着眼于增强队伍能力和活力。(3)分类改革,避免整齐划一。这是保证队伍有能力、有活力的基础。省级以下计生协的资金机制和机构组织形式要分类创新,避免一刀切地用参公入序的方式提高队伍保障程度,而应当更多地结合各地既有的基础和主要问题,用更灵活的方式设计激励机制。

如果经过这样的改革,计生协基层队伍的能力和活力将会大幅增强,计生协就有可能在政府放权范围内、政府不干预的情况下,成为具有较强竞争力的承接组织和枢纽型组织。其他可能进入这一领域的组织(如妇联、社工组织等),可以参与到枢纽型组织的活动中。

值得注意的是,群团组织承担相关社会管理和公共服务职能,还存在三个方面的不足:(1)与相关政府部门的协调能力不足;(2)行政资源保障不足;(3)专业化队伍不足。前二者可以通过“三定”方案和加强编制、经费保障在较短时间内弥补,但建设一支较高水平的专业化队伍却非短时之功。以计生协为例,这个组织是“小机构、大队伍、无权力”,队伍尽管大却专业性不强,还需要增强专业实力。尤其是提供相关服务鼓励人群按政策生“足”时,需要大量的专业服务力量,这可以通过卫生计生系统内部的资源划转实现。可以以中国残联的经验来说明这种改革的可操作性。中国残联类似资源的整体划转早已在体系内自上而下实施。中国残联的下属单位包括康复研究中心(类比于计生系统的科研所)、辅助器具中心(类比于计生系统的药具中心)、就业服务指导中心、按摩医院、福利基金会以及相关新闻出版单位等,省市级残联下属单位也有康复中心、就业服务指导中心等。这些单位原均为民政部门下属,但整体划转到独立的残联系统,使残联队伍的专业能力有了大幅提高。所以,如果计生协成为卫生计生部门的专业队伍,其短板就能得到有针对性的弥补。而且,只有这样,才能真正厘清政府和社会的界限。这种改革方案与国际惯例十分接近:国际计划生育联合会的152个成员协会中,除个别成员协会没有诊所外,其他均有自己的多功能诊所。这种诊所不仅相当于中国的计生服务站,而且具有宣教中心、药具中心、培训中心功能。

2.如何才能用得好。相关权力、行政资源和专业队伍,由群团组织来统筹使用,与政府部门相比还存在两个短板:(1)群团组织虽然已经自成体系,但自上而下的指挥调度能力弱于政府,又不能通过行政化的考核等方式来弥补;(2)吸引力较弱,吸收新鲜血液的能力不如政府,难以吸收较好的干部和新进人员。

对于这样的短板,不能套用政府部门的办法,否则就是继续走“四化”老路。对此,仍然需要通过改革来解决,即采用“外病内治”的方法,通过完善组织形式、增强队伍的代表性、形成基层社会组织平台来弥补,这样才能在削弱衙门作风的同时形成更强的社会管理和公共服务力量。

用得好的核心是在于通过改革增强组织能力,同时,形成群团组织与政府高效合作的模式。

首先,要完成去“四化”改革,建成枢纽型社会组织。以枢纽型社会组织建设为抓手,倒逼群团组织去行政化改革,强化其服务性。这就需要改变枢纽型社会组织对党委、政府的过度依赖,强化其服务特征,提升其在所属领域群体中的认可程度,使之及时代表所联系群体与党委、政府沟通,反映诉求,表达利益。其次,要体现社会组织孵化器的功能,有针对性地为社会组织提供初期孵化、政策咨询、能力建设等服务,当好“造血器”。再次,要强化资源支撑,形成人才高地。这既包括发挥其自身人才、物力和财力等资源优势,也包括努力将社会组织中的优秀人才聚集起来,形成人才高地,充分发挥他们的智力优势和志愿服务精神。

要根据工作领域形成群团组织与政府、非政府组织的合作模式。这包括形成主体角色、组织社会组织、优化项目管理等。(1)在功能定位上,注重扮演好两个角色——购买主体和承接主体。作为购买主体,首先要明晰职能。中央加强群团工作的文件提到,群团组织要承接政府转移社会管理和服务职能,具体是哪些职能,必须明确,而且要设计相应项目纳入政府购买服务清单。作为承接主体,通过整合资源、构筑平台等方式承接政府购买服务项目,促进社会良性互动。(2)在组织服务上,注重加强与草根类社会组织的联系。群团组织既要通过项目整体合作,将优秀社会组织负责人纳入到项目中来,也要通过委托购买服务使草根组织成为大项目中的个性化服务提供者。计生协若能对互助性失独家庭联谊组织全面提供这样的服务,则其对失独家庭的服务能力就能明显超过卫生计生委。(3)在项目征集和设计中,注重发挥两种优势——自上而下的公益招标创投和自下而上的公益项目对接。群团组织要聚焦服务对象需求,通过自上而下的公益招标创投,明确项目范围,形成规模效应和常态机制;还要采用自下而上的公益项目对接,通过“互联网+”搭建网上的项目展示、交流、交易平台。(4)在项目实施上,注重综合两种形式——公办民营和民办公助。公办民营是群团组织自己先搭好平台,让社会组织来唱戏。这种方式好管好控,但投入较大。因此,建议采取民办公助的方式,特别是可量化、可评估的项目。比如,对失独家庭的心理慰藉等,一些民间组织已经在做,群团组织做好评估、按人头支付即可,不需要更多投入。

总之,群团组织改革的基础是厘清政府权责范围并合理调配行政资源。在此基础上,群团组织也要做好自身改革,这样中国的现代化治理体系和治理能力就有望在较短时间内达到目标。


来源:《中国经济报告》,2017年第6期 

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